国家发展改革委等部门关于印发《深化智慧城市发展推进全域数字化转型行动计划》的通知

发改数据〔2025〕1306号

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委、数据管理部门、财政厅（局）、住房和城乡建设厅（委、管委、局）、城市管理委（局）、自然资源主管部门：

为进一步深化智慧城市发展、推进全域数字化转型，充分发挥数据赋能城市经济社会发展作用，国家发展改革委、国家数据局、财政部、住房城乡建设部、自然资源部组织制定了《深化智慧城市发展 推进全域数字化转型行动计划》。现印发给你们，请遵照执行。

国家发展改革委

国家数据局

财政部

住房城乡建设部

自然资源部

2025年10月14日

深化智慧城市发展 推进全域数字化转型行动计划

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步发挥数据要素在城市高质量发展中的协同优化、复用增效和融合创新作用，扎实推进城市全域数字化转型，着力建设便捷高效的智慧城市，提升城市治理体系和治理能力现代化水平，更好满足人民群众美好生活需要，制定本行动计划。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，全面贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述，坚持和加强党的全面领导，认真践行人民城市理念，坚持稳中求进工作总基调，坚持数据驱动、应用导向，统筹发展和安全，把城市作为推进数字中国建设的综合载体，以数据赋能城市经济社会发展全局为重点，以城市数字底座建设为支撑，以适数化改革为保障，推进设施联通、数据融通、平台互通、业务贯通，全领域推进城市数字化转型，全方位增强转型支撑，全过程优化转型生态，提升城市治理智能化精细化水平，为推进现代化人民城市建设注入强大动力。

到2027年底，数据赋能城市经济社会发展取得明显进展，“高效处置一件事”覆盖城市运行重点事件，“高效办成一件事”覆盖高频民生事项，数字经济成为城市发展新动能，在城市智慧高效治理、便捷普惠服务、城市数字更新等重点领域和关键环节取得突破性进展，建成50个以上全域数字化转型城市。超大特大城市率先建成智慧高效治理新体系，落地一批先进可用、自主可控城市大模型。到2035年，涌现一批具有国际竞争力、全球影响力的现代化城市。

二、实施城市智慧高效治理提升行动，提高平急联动协同能力

（一）构建城市智慧高效治理体系。深化“一网统管”建设，构建城市运行体征指标体系，建立数据赋能、分级协作、闭环落实的智慧高效治理机制。鼓励有条件的城市建设数字化城市综合运行和治理中心，探索建立基于智能中枢的多级贯通智能化平台，推进城市运行、综合治理、交通管理、应急管理等系统互联接入，提升监测预警、事件流转、指挥调度、决策支持等核心能力。加强基础平台功能整合、协同发展，完善城市信息模型（CIM）平台。强化实景三维中国数据开发利用。推动国土空间信息模型（TIM）、城市信息模型（CIM）、建筑信息模型（BIM）等在城市管理中的应用。加快城市运行管理服务平台建设，完善城市运行管理工作机制，探索实施全流程数字化报建，推进建立历史文化街区、建筑物、地下管廊等数字档案。构建房屋安全隐患动态监测和智能预警技术体系，提升房屋建筑管理智慧化水平。优化城市交通流量和交通信号灯控制，提高道路通行效率。深化国土空间规划实施监测网络建设，推进国土空间治理数字化转型。推动生态环境监测网络数智化转型，支撑污染防治等绿色低碳数字化应用。

（二）数智赋能城市应急安全保障。鼓励有条件的城市建设城市安全风险监测预警体系，建立公共安全、生产安全、自然灾害等城市风险的信息共享和应急联动机制，提高风险早期识别预警能力。探索利用大模型开展暴雨、台风等极端天气快速综合研判，优化预警信息发布流程，加强提升灾前防范能力。建立覆盖全域、全灾种的城市安全事件应急处置数字化预案库，支持有条件的地区开展多视角、跨领域智慧应急场景仿真推演。推动无人机、机器人等在公共安全、应急救援等领域的应用。

（三）提升民意速办服务效能。推动完善党建引领基层治理体系，健全多元治理力量全过程参与机制。用好市民服务热线等机制，加快整合政务服务、基层网格、12345热线、舆情信访等渠道数据，推进民意速办、接诉即办、未诉先办。坚持依法治市，深化数据赋能网格管理、社区治理、志愿服务和矛盾解纷等数字化应用，提升社情民意实时感知与精准服务水平。建立健全基层报表“一数一源”“统采共用”机制，有序推进基层信息填报渠道整合，探索拓展信息社会化、自动化采集等新模式。

三、开展数字美好生活行动，助力民生服务精准普惠

（四）推进智惠公共服务。支持各地增加“一网通办”特色事项，推动银行、医院、电信等更多公共服务集成办理，压减整体办理时长和跑动次数。加快拓展医疗电子处方流转、费用一站结算、诊疗数据共享等应用场景，推广远程会诊、检查检验结果互认等服务。发展健康管理、保险快速理赔等数据融合应用。推进人工智能全学段教育和全社会通识教育，拓展“人工智能+教育”“一网通学”等应用场景。加快推进社会保障卡居民服务“一卡通”跨省通用、一卡多用、线上线下融合发展。

（五）发展智创品质生活。打造数字赋能文旅、体育、数字消费等新型数字生活场景，推动人工智能在消费场景应用。强化数智技术在文旅内容创作、场景生成、导游导览等方面的创新应用，推进博物馆文物、古籍文字、历史建筑等文化遗产活化利用。加快推进体育场馆等文体设施数字化改造，推进健身场地共享共用。推动传统商圈数字化改造，打造智慧商店、人工智能产品体验店等数字消费新场景，积极发展消费新业态。鼓励有条件的地区开发碳足迹核算、碳交易等创新应用。支持建设城市跨领域信用服务体系，实现医疗、出行等服务信用认证、无感畅享。

（六）优化数字友好人居环境。利用数据分析精准识别老年人、儿童、残障人士等群体服务需求，持续推动城乡公共空间、数字服务适老化、适幼化和无障碍改造。推进医疗机构、康养机构、托育服务机构、家政机构数据有序共享、开发利用，强化“一老一小”公共服务资源一站式集成，推进助餐、助洁、助急等个性服务。开展覆盖全民的数字素养和技能培训，实施城市间结对数字帮扶行动，推动人才、资金、技术等资源跨区域、跨城乡流动，弥合数字鸿沟，促进城乡融合。

四、实施数字经济赋能行动，激发产城融合新动能

（七）推进数据要素价值化实现以城带产。发挥城市产业集聚、人才集聚、数据集聚优势，强化场景开放创新，促进城市数据资源汇聚；加快培育数据要素市场，打造数据产业创新发展高地，推进数据产业与低空经济、无人驾驶、具身智能等数据密集型产业融合发展。支持有条件的地区培育城市可信数据空间，推动公共数据、企业数据、个人数据融合应用，推动数字产业发展。因地制宜发展“数据即服务”“模型即服务”等新业态，培育数字经济创新型企业，打造具有生态引领力的行业龙头企业。探索发放数据券、模型券等奖补机制，降低企业创新投入成本。

（八）发展数字经济推动以产促城。利用数字技术推动闲置商业楼宇、老旧厂区、老旧街区等功能改造，打造数据创新创业载体，建立数据创新型产业社区、商务社区。依托产业园区构建数字公共服务体系，建设数字化转型产品和解决方案资源池，推动传统产业、新兴产业、未来产业科技创新成果落地实践，打造城市首试首用体验场。支持有条件的地区和城市群发展数据产业集聚区，探索数据保险、数据信托等金融服务产品，梯次培育数字产业集群。加强现代化城市群和都市圈数字化协同发展，支持有条件的地区推动数据要素互联互通，数字服务跨区共享。

（九）推动城市经济智慧调度监测。构建城市经济运行协同调度与监测体系，推动产业发展、消费就业、物价波动、项目投资、金融运行等多元数据的全域汇聚与智能分析，构建经济监测预警模型，提升宏观经济前瞻研判能力。建立企业服务支撑体系，利用多维数据画像，实现惠企政策精准直达、产融高效对接。支持有条件的地区开展城市数字经济监测分析。

五、推动城市数字更新行动，改善提升人居环境品质

（十）加快城市基础设施数字化更新改造。有序实施城市泛在感知工程，在管道泄漏爆管风险点、道路边坡风险点、地质灾害易发点、防洪排涝关键节点、易涝积水点、城市桥梁隧道等风险高发区域，统一规划、集约部署城市智能感知终端设备。运用人工智能等技术深化城市生命线安全工程建设，推动城市燃气、供水、排水、供热、桥梁、隧道、综合管廊等基础设施数字化改造和智能化管理，加强城市道路塌陷隐患排查整治。建立健全数字基础设施和市政基础设施同步规划、同步建设机制。支持有条件的地区适度超前布局低空数据基础设施，支撑城市巡检、物流配送、生产作业等场景，推动智能化路侧基础设施和云控基础平台建设，提升车路协同水平。

（十一）深化智慧社区建设。支持有条件的地区改造建设一批高品质智慧社区，完善社区嵌入式服务设施，按需配置、优化升级社区数字服务能力，发展智慧物业。打造数字惠民服务生活圈，完善一站式托育助老、亲子阅读、社区康养等服务的幸福邻里综合体。建设智能充电桩等便民设施，加快停车设施智能化改造和建设，推广高楼消防预警、高空抛物监测、电动自行车智能阻止等数字应用。推进绿色智能建筑建设，深化全屋智能应用，探索推动具身智能机器人进社区、进家庭。面向群众开展“问需于民”等活动，鼓励居民、企业、社会组织等多元主体积极参与智慧社区设计、建设和运营。

六、实施数字化转型筑基行动，打造统筹集约数字底座

（十二）建设城市数字基础设施。集约建设感知、网络、算力等基础设施，实现城市“物联、数联、智联”。构建高效弹性的数据传输网络，促进不同平台、专网间数据高速传输、互联互通。按照统一目录标识、统一身份登记、统一接口要求建设和运营城市数据基础设施，鼓励城市间数据基础设施互联互通，促进数据跨域高效流动。在国家算力资源统筹规划下，持续优化热点应用区域需求保障，有效统筹本地异构、异属算力设施，优化改造城市内“老旧小散”算力设施，面向社会提供普惠便利的数据服务。支持低空经济、自动驾驶等产业发展热点城市，建设低时延、高频率、高可靠、高安全推理算力。

（十三）强化数据资源供给。探索建立动态更新的城市公共数据资源目录，逐步构建公共数据“一本账”，加强整合共享、开放开发、授权运营，推动公共数据资源管理标准化、规范化。开展数据智能分类与标注，构建行业知识库、高质量数据集。建立城市数据资源体系，完善城市基础信息库，按需建设主题库和专题库，强化政务数据回流，促进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务政务数据安全有序高效共享利用。

（十四）完善城市智能中枢。构建统一规划、统一架构、统一标准、统一运维的城市智能中枢，健全云网、感知、组件、数据、算法模型等一站式管理与调度。加强城市数据汇聚治理，有序融合城市运行感知、政务服务、市场主体等多元异构数据，深化数据融合利用。打造城市共性技术能力支撑体系，推进数字孪生等共性功能组件共享复用。加强人工智能公共服务能力建设，探索集约构建多模融合的城市大模型，打造城市智能体应用。鼓励超大特大城市有序推进人工智能赋能全域转型。

（十五）筑牢数字化转型安全防线。强化网络安全、数据安全防护能力。健全政务云网安全保障体系。加强城市数据基础设施安全保障，实现可信接入、安全互联、跨域管控、全栈防护等安全管理。推进数据安全治理，建立健全数据安全风险防控体系，强化城市数据分类分级保护和全生命周期安全管理，完善数据安全制度规范，加强个人信息保护，压实各类主体安全责任，提升数据安全保护水平。

七、开展适数化改革创新行动，破除数字化转型制度堵点

（十六）推进城市治理适数化改革。充分利用城市智能中枢，创新跨部门数据合作机制，构建线下网格与线上网络联动协同机制，支持有条件的城市探索构建数字赋能的城市综合治理体制，明确权责划分、优化城市管理流程，推进跨部门、跨层级高效协同联动。开展有利于数字化转型的数据确权规则、数字权证应用、行政管理、政府采购等制度改革。

（十七）创新长效运营运维模式。建立城市数据运营、场景运营、设施运营的立体化运营体系，探索建立以用户满意度等应用效果为导向的运营预算和评价考核机制。建立运营运维评价动态反馈和发布机制，强化运营运维评价结果运用。

（十八）建立健全标准体系。发挥标准的基础性、引领性作用，加快形成涵盖数字底座、转型场景、运营运维等标准规范体系。建立城市全域数字化转型成熟度标准，促进城市数字化转型规范化、高质量发展。制定城市全域数字化转型规划咨询、建设实施、运营运维三类服务主体评价标准，形成闭环管理体系。

八、组织实施

国家数据局会同有关部门加强工作指导，分类分级有序推进城市全域数字化转型，强化部门协同、上下联动，确保重点任务落地见效。支持各地面向城市全域数字化转型重大需求、重大场景和重大改革，建立健全高层级统筹推进机制。鼓励各地加强交流合作，量力而行、因地制宜，统筹利用各类资金，加大对全域数字化转型的技术攻关、重大项目、试点试验等方面的支持。强化数字化转型、数据合规、数据服务等专业人才队伍建设。加强城市数字化转型优秀实践、典型案例提炼推广。深化城市全域数字化转型国际交流合作。

专家解读 | 以数据赋能“五个更加”为引领，系统推进城市全域数字化转型

2024年5月，《关于深化智慧城市发展 推进城市全域数字化转型的指导意见》印发，各地掀起了城市全域数字化转型热潮。据调查，已有13省（自治区、直辖市）将“推进城市全域数字化转型”“打造宜居、韧性、智慧城市”等内容明确写入2025年政府工作报告。北京市委专题学习研讨推动实践落地，重庆召开全市大会分步推进数字重庆建设，江苏、广东等地率先在全省开展试点探索，山东、河南、湖南等地发布典型案例、场景。经过一年多的创新探索，各地已初步形成兼具地域特色与示范价值的典型经验，为全国城市数字化转型提供了多元化参考样本。

今年7月，中央城市工作会议召开，会议提出要“更加注重以人为本、更加注重集约高效、更加注重特色发展、更加注重治理投入、更加注重统筹协调”。这“五个更加”，为城市转向存量提质增效为主的阶段，把握新形势、适应新变化提供了根本遵循。值此之际，国家发展改革委、国家数据局等部门联合印发《深化智慧城市发展 推进全域数字化转型行动计划》（以下简称《行动计划》），进一步深化数据要素在城市高质量发展中的协同优化、复用增效和融合创新作用，对城市经济、治理、民生进行系统性重塑，将以数据赋能“五个更加”全面落实，为推进现代化人民城市建设注入强大动力。

一、数据价值释放与技术创新协同，驱动城市发展逻辑转变

城市全域数字化转型重点在于通过打破数据孤岛与技术壁垒，让数据要素与数字技术成为践行“五个更加”的核心载体，推动城市发展逻辑从规模扩张向质量提升根本性转变。

从经济发展维度看，“集约高效”与“特色发展”的要求通过数据与技术的协同得以落地。海量数据为数字技术创新提供了训练样本，而数字技术的突破又反哺数据要素的高效配置。比如，整合大量碎片化数据后，AI模型可精准优化资源配置，推动制造业从“大规模生产”转向“柔性定制”，服务业从“广泛覆盖”转向“精准匹配”，实现经济运行的“集约高效”；依托区域产业特色培育的数字产业集群、数据产业集聚区，因地制宜发展“数据即服务”“模型即服务”等新业态，培育数字经济创新型企业，正是“特色发展”的生动实践。这种“数据+技术”的融合，提升了传统产业的生产效率，推进数据产业与低空经济、无人驾驶、具身智能等数据密集型产业融合发展催生出新质生产力，为城市经济注入新动能。

从社会发展维度看，“以人为本”与“治理投入”的导向通过数字化手段深度落地。在民生服务领域，数字技术打破了时空限制，边远地区患者通过5G+AI远程诊疗系统获得三甲医院专家诊断，乡村学校借助数字教育平台共享城市优质课程，城乡公共空间、数字服务则通过适老化、适幼化和无障碍改造以及数字技能培训弥合群体差距，让数字化成果真正惠及全民，彰显“以人为本”的核心要义。在城市治理领域，“更加注重治理投入”体现为治理理念与手段的双重升级，通过建立基于智能中枢的多级贯通智能化平台，推进多系统互联接入，整合公共安全、生态环境、民情感知等多源数据，城市治理从“被动响应”转向“主动预判”，可提前识别火灾隐患、污染扩散趋势、民生诉求热点，治理端口实现前移；而大模型、数字孪生等技术的投入，更实现了跨部门、跨层级的协同处置，让治理效率与精准度大幅提升。

发改、数据、财政、住建、自然资源等多部门联动，分类分级有序推进保证了全域转型的“统筹协调”，推动地方建立健全高层级统筹推进机制，更是确保了在重大需求、重大场景和改革方面的落地实施成效。

二、以四大实施抓手，系统推动“五个更加”的实践落地

《行动计划》并非孤立的工作清单，而是以“五个更加”为引领，聚焦筑基支撑、要素激活、场景牵引、机制变革四大关键环节的全链条实施体系，确保政策导向转化为实际成效。

（一）筑基支撑，以数字更新为契机打造统筹集约的数字底座

以城市数字更新行动为切入点，将数字化转型与城市更新、老旧小区改造、新城建等深度融合，构建感知、网络、算力、数据、中枢等多位一体的统筹集约数字底座，夯实“集约高效”与“统筹协调”的城市基础能力。在基础设施数字化更新改造方面，同步推进城市燃气、供水、排水、供热、桥梁、隧道等基础民生、公共空间的数智化升级；在智慧社区中，完善一站式托育助老、亲子阅读、社区康养等数字应用，以数字化转型践行“投资于人”理念。在资源统筹方面，打造城市共性技术能力支撑体系，推进数字孪生等共性功能组件共享复用，加强现代化城市群数字基础设施协同布局。作为底座核心的智能中枢，要构建统一规划、统一架构、统一标准、统一运维的体系，实现政务、企业、社会数据的统筹管理，为后续要素活化与场景赋能提供坚实支撑。

（二）要素活化，“软硬协同”驱动数据赋能城市经济社会发展

坚持基础设施建设与数据要素市场化配置改革“两手抓、两手硬”，通过制度探索破局、资源整合提质、安全保障兜底的协同路径，推动数据要素深度融入经济社会发展机理，践行“治理投入”与“集约高效”要求。通过创新公共数据授权运营模式，构建数据要素交易配套机制，加强制度破局。通过建立动态更新的城市公共数据资源目录，构建公共数据“一本账”，规范数据采集、存储、共享全流程管理，推动资源整合提质；通过开展数据智能分类与标注，依托AI技术构建制造业、服务业等重点行业知识库和高质量数据集，提升数据价值密度；搭建城市一体化数据资源体系，打通跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据壁垒，实现政务数据安全有序高效共享。同时加强安全保障兜底，建立健全数据安全风险防控体系，筑牢数字化转型安全防线，让政府监管放心、企业利用安心、群众使用舒心，为数据赋能保驾护航。

（三）场景赋能，推动数字化转型价值转化

聚焦治理、生活、经济场景，以“高效处置一件事”“高效办成一件事”为抓手，践行“以人为本”与“特色发展”导向，推动数据与技术在具体业务中转化为实际价值。在治理场景中，依托智能中枢的实时数据感知与协同调度能力，建立城市运行“体征指标”体系，对公共安全、生态环境、应急管理等领域开展动态监测预警；同步推行跨层级、跨部门事件协同处置机制，例如针对城市内涝风险，自动联动气象、水利、城管等多部门数据，精准调度排水设备与救援力量，实现“发现即处置”的治理闭环。在生活场景中，基于“一网通办”基础，进一步扩宽、拓深为民办事的内涵，提升人民群众的获得感。通过深化人工智能在消费领域的融合应用，同步打造智慧商圈、智能消费终端等新业态，让服务供给更贴合群众需求，形成以需求为导向、精准匹配、场景驱动的生活服务新生态。在经济场景中，以“以城带产、以产促城”协同推进为核心，强化场景开放创新，通过培育城市可信数据空间，打通公共数据、企业数据、个人数据的融合应用通道。依托产业园区构建数字公共服务体系，为企业提供算力支撑、数据对接、技术适配等一站式服务，将城市打造成为科技成果的创新实践地与新技术新应用的首试首用体验场。通过构建城市经济运行协同调度与监测体系，进而实时掌握城市的方方面面，提升经济监测和调控能力。

（四）机制变革，以适数化改革构建转型长效支撑体系

以适数化改革为突破口，从治理机制、运营运维模式、标准体系三个维度破除制度壁垒，为数字化转型提供长效保障，践行“统筹协调”与“治理投入”要求。在城市治理适数化改革方面，通过开展有利于数字化转型的数据确权规则、数字权证应用、行政管理、政府采购等制度改革，强化跨部门协同联动，有助于统筹推进重大项目建设与资源配置，避免“各自为战”。在创新长效运营运维模式方面，通过推行城市数据运营、场景运营、设施运营的立体化运营体系，推行多元化运营机制，有助于吸引社会资本参与数字底座、智慧场景的建设运营，确保项目效益优化、智慧城市建设可持续。在建立健全标准体系方面，通过进一步完善数字底座、转型场景、运营运维等标准体系，开展成熟度评价，有助于推动区域标准协同，确保数据互通、平台互联、服务同质，更好服务统一国内大市场建设、减少同质化竞争，为数字化转型提供规范指引。

城市全域数字化转型是一项系统工程，随着《行动计划》的深入推进，城市将逐步实现从要素激活到价值重构的深层突破，真正成为经济高质量发展、人民高品质生活的现代化载体，为推进现代化人民城市建设注入强大动力。

作者：

国家数据发展研究院院长 胡坚波

专家解读 | 全面推进城市全域数字化转型 勠力深化新阶段中国特色智慧城市建设

为深入贯彻落实党中央、国务院关于城市工作和数字中国建设的决策部署，全面落实《关于深化智慧城市发展推进城市全域数字化转型的指导意见》（发改数据〔2024〕660号），国家数据局等5部门联合发布《深化智慧城市发展 推进全域数字化转型行动计划》（以下简称《行动计划》），旨在顺应新阶段我国城市发展的新趋势、新特征和新要求，因地制宜全面推进城市全域数字化转型，持续深化中国特色智慧城市建设，有力促进各具特色、富有活力、宜居韧性的现代化人民城市建设。

一、深化中国特色智慧城市建设是顺应新阶段我国城市高质量发展的必然要求

习近平总书记高度重视智慧城市建设，多次对智慧城市建设做出重要指示，强调要加快城市数字化转型，提高城市治理现代化水平，指出“从信息化到智能化再到智慧化，是建设智慧城市的必由之路，前景广阔”。2025年7月，中央城市工作会议指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段；正面临着“五大转变”的新形势、新任务和新挑战；要以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，走出一条中国特色城市现代化新路子。中央城市工作会议为进一步深化智慧城市建设、加快城市全域数字化转型指明了发展方向、明确了工作重点。

当前，我国城市发展已经从圈地建房、导入产业和人口等外延式发展转变为依赖科技创新、产业升级、治理增效和存量资源运营的内涵式发展，城市工作更加注重以人为本、集约高效、特色发展、治理投入和统筹协调，亟需进一步加快城市全域数字化转型，提升城市发展的智能化、智慧化水平。与我国城市发展相适应，我国智慧城市建设经过16年多的探索发展，已经转向体系重构、知识驱动、创新高效、长效运营的全域数字化转型新阶段。统筹机制从多头管理向央地协同、系统推进转变，底层逻辑从数据融合向知识驱动转变，系统特征从稳态系统向敏态系统转变，发展动能从数字技术应用向技术、要素和产业升级融合的新质生产力转变，建设重点从城市大脑向大脑与末梢结合的城市智能体转变，建设主体从城市管理者向多元主体协作转变，建运模式从以建为主向投建运一体、长效可持续发展转变。这些变化与我国城市发展阶段转变趋势高度契合、同频共振，已经成为新时期我国智慧城市建设的战略重点、改革焦点和创新要点。

数字化和智能化正在加速重构全球城市发展范式，数字化转型正在深刻改变城市运行模式。充分发挥人工智能、区块链等新一代数字技术作用，激发数据要素价值潜能，已成为进一步深化城市全域数字化转型的关键任务和必由之路。当前，以大模型为代表的新一代人工智能技术加速创新、产业和应用加速渗透，正在成为驱动城市生产方式、生活方式和治理方式持续变革重塑的关键性、决定性因素。为此，需要牢牢把握人工智能时代发展新机遇，深入推动数据、算力、算法建设，促进“人工智能+”和“数据要素×”等新技术、新产业、新应用和新模式蓬勃发展，持续推进整体性重塑智慧城市技术架构、系统性变革城市管理流程、一体化推动产城深度融合。要以城市高质量发展、高效能治理和高品质生活场景需求为牵引，建设和运营数据基础设施，深入挖掘城市公共数据、企业数据和个人数据潜力价值。

二、以人为本、落地落细落实，准确认识和全面落实城市全域数字化转型行动计划的任务要求

《行动计划》准确把握我国城市发展进入“存量时代”的新特征新要求，从技术架构、制度体系、产业经济、人居环境、治理和服务等五个维度布局六大行动，对进一步推进城市全域数字化转型进行全面部署。

从智慧城市技术架构重塑看，《行动计划》强调构筑一体化、协同化、智能化、可信化的城市数字底座。城市数字底座包括数字基础设施、数据要素赋能体系和数字化共性能力平台等全域数字化转型的基础支撑，是整体性重塑智慧城市技术架构的基础任务，也是数字时代建设现代化人民城市的基础保障。建设数字底座要推进云网边端等设施融合贯通实现一体化，建设和运营数据流通利用设施实现协同化，建设和应用人工智能中枢体系实现智能化，建设完善安全防护体系实现可信化。重塑智慧城市技术架构，关键是在加快城市海量数据的资源化、要素化和价值化进程同时，有效促进人工智能大模型、智能体等技术创新应用，实现“数据要素×”与“人工智能+”融合协同、互促共进。

从智慧城市管理模式变革看，《行动计划》指出构筑适应城市全域数字化转型的制度规范和体制机制。进一步深化以适数化改革为核心的改革创新，系统性推进智慧城市管理流程和建设运营模式变革，是持续推进现代化人民城市建设的根本动力。要探索构建适合“人工智能+”城市的新机制，激发新技术、新要素潜能，贯通数据、知识、智能中枢、智能体和城市场景需求。要进一步健全完善“三融五跨”协同管理和服务的体制机制，构建数字赋能的“大综合一体化”城市综合治理体制机制。要探索创新智慧城市建设、运营和运维体制机制，强化应用效果导向、市场主导和多元协作，构建长效运营运维模式。要深入推进全域数字化转型标准规范建设，强化核心领域、关键过程、主体评价等标准的基础性、引领性作用，持续健全完善智慧城市标准规范体系。

从智慧城市产业经济发展看，《行动计划》强调构筑服务城市高质量发展、建设现代化经济体系的新发展模式。促进产业经济繁荣发展，推动城市人民共同富裕，是建设现代化人民城市的核心任务。要强化智慧城市对数字经济、数字政府、数字社会的综合载体和需求牵引作用，发挥城市产业集聚、人才集聚、数据集聚等优势，协调有序推进以城带产、以产促城。要加快发展数据产业，培育统一数据要素市场，推进数据产业与数据密集型产业融合发展。要加强城市经济运行智慧调度和监测，推动产业经济、消费就业、物价波动、项目投资、金融运行等多元数据的全域汇聚和智能分析，构建宏观经济监测预警模型。要更大范围开放数字经济场景，推动数字产业化和产业数字化供需对接、价值共创、协调发展。

从智慧城市人居环境优化看，《行动计划》强调加快城市基础设施数字化更新改造，深化智慧社区建设。城市数字更新既包括“硬件”基础设施、也包括“软件”管理服务平台，既有传统改造升级也有整体协同优化，在改善人居环境同时升级新型融合基础设施、激活城市存量资源，优化数字生活和数字消费环境，是建设现代化人民城市的主线任务。要推进泛在感知体系建设，针对城市风险高发区域、关键部位强化智能感知和风险监测，推进“五网一廊”等重要基础设施数字化改造和智能化管理。健全数字基础设施与市政基础设施同步规划、同步建设机制。着力建设高品质智慧社区，打造数字惠民服务生活圈，鼓励市民等多元主体参与智慧社区设计、建设和运营，保障社区高效便捷、绿色智慧生活。

从智慧城市治理和服务优化看，《行动计划》强调构筑提升人民群众幸福感和满意度的高效能治理、高品质生活新范式。深入践行人民城市理念，通过深入推进城市全域数字化转型，切实解决群众急难愁盼问题，更多更公平地分享数字红利，是建设现代化人民城市的使命任务。要夯实智慧高效治理基础，健全城市数字档案，建立城市统一的运行体征指标体系，以及数字化城市综合运行和治理中心、多级贯通的智能化平台。要加强TIM、CIM、BIM、数字孪生（Digital Twin）和人工智能大模型等在城市管理、应急安全中的融合应用，强化建筑、交通、生态环境数智化管理，提升风险预警、灾前防范和应急处置能力。要提升民意速办服务效能，整合基层信息填报渠道、数据和资源，不断健全完善多元治理机制，降低基层负担。要不断完善精准普惠的民生服务，实现“高效办成一件事”基本覆盖高频事项，建设好人民群众喜闻乐见的新型数字生活场景。

三、因地制宜、因城施策，分类指导推进城市全域数字化转型行动计划

《行动计划》充分考虑我国城市发展基础和特色不同的现实需要，强调坚持因地制宜、因城施策、分类指导原则，鼓励不同城市特色发展，通过央地协同、区域协同，建设全域数字化转型标杆城市并提炼推广成熟经验，全面提升全国各级各类城市数字化转型的整体性、系统性和协调性。

国家层面加强分类指导，强化部门协同、上下联动、跟踪督导，加大统筹协调和共性支撑保障力度，持续深化数据回流改革创新，促进共性能力和通用组件模型等一地创新、多地复用，降低全域数字化转型共性基础成本，激发地方城市活力和创造力。各地方要建立健全高层级统筹推进机制，务实选择不同的建设重点、技术工具和管理方式，统筹利用各类资金，不断深化问需于民、问计于民和投资于民，促进全民共建共治共享智慧城市。要鼓励引导以城市全域数字化转型优化现代化城市体系，重点推进智慧城市群和都市圈建设，强化设施联通、数据融通、平台互通和业务贯通，促进大中小城市和小城镇协调发展、城乡融合发展，开创新时期城市高质量发展新局面。

作者：

国家信息中心信息化和产业发展部主任 单志广

专家解读 | 系统推进数字底座建设 筑牢城市全域转型根基

《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》提出，打造集约统一、数据融合、高效协同的城市数字底座。统筹规划、建设、运营城市统一数字底座，是系统创新城市数字化转型建设方法、管理方式和运营模式的关键举措，是科学盘活存量数字资产、促进转型成效加快释放的系统工程，是推动数字化建设与经济社会运行业务需要、深层融合有机互动及有效赋能城市现代化治理与高质量发展的重大创新。近期，国家数据局联合多部门印发《深化智慧城市建设 推进全域数字化转型行动计划》（以下简称《行动计划》），针对城市数字底座建设部署专门行动，标志着城市全域转型数字化转型基础根基建设走向一体化设计、集约化建设、敏捷化利用、安全化运营的新阶段，对避免智慧城市建设重复投资、强化一体化城市治理服务效能、增强城市韧性和可持续发展能力具有重大现实意义。

一、城市数字底座一体化发展的三大价值

城市数字底座是城市全域数字化转型整体性、系统性、协同性的集中体现。建设城市数字底座，是立足于城市网络、算力、数据、智能中枢等建设基础之上的集成工程，是保障城市运行和治理业务科学决策调度指挥的改革工程，亦是强化公共数据“采的快、汇的全、治的准、用的好”的先导工程。

（一）城市数字底座是防止低效投资的有效工具

随着城市数字化转型“以人为本、场景导向”的发展逻辑变化，过去十几年来，各地投资建设的存量数字资产如何更高效统筹利用、协同配合成为各地区面临的主要挑战之一。城市数字底座一体化发展，正在引发三个变革：一是效率变革，以统一规划设计引导网络、算力、数据平台等优化区域布局，强化标准化建设与互联互通，形成规模效应。二是成本变革，以统一建设管理引导各条块项目应用按需建设，强化共性能力统建复用，提高投资效率。三是模式变革，以统一管理运营强化数字底座分层集约化运维、长效化运营，推动健全结果导向的运营合作机制，减轻运营负担。

（二）城市数字底座是提升城市治理能力的改革利器

公共资源响应度、条块业务协同度和业务流程合理性等因素深刻影响城市治理能力。推进城市数字底座建设，有助于发挥数据要素在优化公共资源管理与配置效率方面的巨大作用，倒逼城市治理流程优化改造，系统性增强城市现代化治理能力。具体来说，一是变分散管理为一体化管理，例如通过强化城市网络、算力、数据等资源互联互通、目录化管理，实现数字资源从“找不到”向“找得到、找得快”转变。二是变单点应用为综合应用，通过健全数字化项目“原子化”开发管理机制，推动面向城市现实需求场景的综合应用加快上线，带动背后相关部门联合开发、联合应用，提升多跨业务协同性。三是变条线治理为协调共治，通过建设城市统一智能中枢，深化“大综合一体化”治理机制改革，持续推动业务流程优化，提高城市治理响应度。

（三）城市数字底座是公共数据价值释放的先导工程

推进城市数字底座建设，有助于进一步推动城市数据基础设施一体化布局建设和互联互通，打通城市数据“采、存、算”大通道，健全数据市场化开发利用的制度规则，加速城市公共数据价值扩散释放。具体来说，一是增强数据生产能力，通过打造全域覆盖、互联互通的城市数据基础设施，持续扩大城市“数源”，畅通城市“数网”，打造城市“数湖”，驱动数据“聚沙成塔”。二是增强数据治理能力，通过建设城市公共数据资源目录和统一数据平台，健全公共数据治理机制，促进城市从“有数可用”走向“数据好用”。三是增强数据开发能力，以城市为主体，以场景为载体，通过深化数据流通设施与数据基础制度建设，驱动公共数据从保障城市运行管理走向市场化开发利用，赋能城市利企惠民兴业。

二、当前我国城市数字底座整体进展与问题挑战

从城市数字底座发展内涵来看，既包括城市数据流通基础设施、数据资源体系，也包括城市智能中枢、数字安全防护体系。从实施推进工作来看，既包括大量建设工程，也包含大量改革事项。建设规模大、实施周期长、相关主体多、社会投资高，是城市数字底座发展的主要特征。综合当前我国各地城市数字底座发展实践，总体来看进展突出，呈现覆盖广、增长快、结构优三大特征，但也还面临四个“缺失”问题短板亟待破解。

（一）我国城市数字底座建设发展的三个亮点

据不完全统计，近年来，城市一体化数字底座建设已逐渐成为各地推动城市全域数字化转型的必选项，各地实践呈现三个特征：一是覆盖广，我国113个重点城市[包括直辖市、计划单列市、省会城市、2024年GDP超3000亿的地级城市。]中有约70%建设了城市大脑或智能中枢，向下强化数字基础设施统管统调，向上支撑全域应用集成部署。二是增长快，从各地实施城市数字底座的时间分布来看，超过60%地区建成于“十四五”期间。三是结构优，表现在一方面是功能架构优化升级，部分先发地区结合实际需要，在一体化架构指导下，加快推进城市数据流通平台、人工智能平台等集成建设，满足数据资源开发利用、人工智能大模型等应用部署需要；另一方面是管理架构同步改革提效，约70%的城市配套建设了城市运行管理中心（含领导驾驶舱、城市仪表盘等），约33%的城市配套组建了一体化运营队伍组织，建设改革并举，着力解决城市数字底座跨行业、跨部门、跨领域资源调用与业务协同难问题。

（二）各地实践普遍面临的三个挑战

从全面匹配城市全域转型的高质量发展需求来看，各地实践尚面临一些共性制约：一是数字设施分散，缺互联互通。部分地区推进城市数字底座建设过程中，缺乏统筹布局，各个功能板块由多个部门分头推进，彼此间缺乏协调联动，造成资源配置不均衡，网络隔离打不通、算力供给跟不上、数据质量不好用、平台接口改造贵等问题较为普遍，数字底座底层割裂导致应用层面难以形成真正的业务协作。二是数据多头管理，缺系统治理。部分地区对城市一体化数据架构设计重视度不够，特别是对上级数据回流、基层数据返还、横向数据协作、内部数据治理等方面工作考虑欠缺，造成数字化系统建设“空心化”，有平台缺数据、有数据缺治理、有需求缺协作，对城市公共数据资源的开发利用难以形成有效助力。三是安全分层实施，缺联防联控。随着城市各种类型网络、数据资源和支撑平台互联互通深入推进，以及新型基础设施体系、数据管理体系、数据开放开发项目等快速建设部署，网络风险和数据泄露风险面进一步扩大，系统性安全防护能力建设迫在眉睫。

三、落实《行动计划》部署，以“四个强化”系统推进城市数字底座高标准建设

《行动计划》结合各地城市数字底座建设的现实基础、推进模式与主要矛盾问题，提出四方面建设要求，引导各地因地制宜，推动城市数字底座设施互联互通、数据治理开发、中枢智能升级、安全立体防控，系统性提升城市数字底座的资源集成度，全面增强数字底座在推动数据要素市场化开发利用方面的价值转化器作用。

（一）强化设施互联互通，畅通数据要素自由流动大通道

针对城市数据基础设施分散建设利用率不高、规模效应不突出、数据流通支撑不强等挑战，数字底座行动提出四方面工作要点：一是强调城市感知网络、通信网络、算力中心等基础设施要集约化建设，促进数据互联与智能升级。二是强调要构建跨数据平台和专网的高速传输网络，打通数据跨域传输大通道。三是强调要落实统筹指导要求，推动新增算力向国家枢纽节点聚集，增强枢纽算力密度与可调度能力。四是推进不同技术路线下的数据流通利用基础设施因地制宜建设运营。目标是从感知、通信、传输、算力、可信可控等不同维度打造城市级互联互通设施网，充分保障数据资源顺畅流动。

（二）强化数据资源供给，消除全生命周期制度规则盲区

针对城市公共数据质量不佳、共享不足、制度掣肘等问题，数字底座行动提出四方面工作要点：一是要以城市为主体，加快推动国家各项数据基础制度细化创新，在实践中突破发展。二是要加强城市公共数据资源目录“一本账”建设，强化数据治理标准规范建设，推动数据从分散走向汇聚，着力提高数据质量。三是要面向人工智能创新发展的蓬勃趋势，加快行业知识库、高质量数据集建设，开发用于大模型训练的大规模数据养料。四是要筑牢城市基础“数源”，深化城市一体化主题库、专题库建设，推动数据常态化回流，保障基层治理需求。

（三）强化城市智能中枢，促进数据深度赋能业务全流程

针对城市智能中枢建设内涵与架构不清、盲目建设、可看不可用等问题，数字底座行动提出四方面工作要点：一是要强化城市智能中枢顶层设计，按照四统一原则设计总体架构和实施路径，力求架构清晰、标准对齐、长效发展、共建共享。二是推进数据资源体系建设，重点强化城市多源异构数据汇聚治理力度。三是推进共性组件建设，围绕共性技术、共性功能打造组件资源池，持续扩大可复用组件资源储备规模，减少投资浪费。四是探索城市大模型建设，支持各地因地制宜集约部署通用模型算法，打造多模态城市大模型，发展一批行业智能体应用，重点支持超大特大城市应用大模型工具增强城市治理能力。

（四）强化数字安全防线，增强数字底座系统性防护能力

针对城市数字安全防护碎片化、数据市场化开发伴生风险加大等挑战，数字底座行动提出四方面工作要点：一是坚持统筹布局推进城市网络安全防护体系与数据安全防护体系同步规划、同步实施、一体运营。二是持之以恒加强政务云网系统安全保障体系建设。三是针对面向数据流通开发利用的新型基础设施，要聚焦接入、互联、跨域访问等关键环节加强整体安全防护体系部署，以系统思维防控系统风险。四是聚焦数据要素资源，要从制度体系建设和技术防护手段两个层面同步发力，着力健全数据分类保护、全生命周期管理、个人隐私保护等安全制度规范，根据新型风险发展态势，动态优化完善数据安全技术防控体系。

作者：

中国信息通信研究院副院长 王志勤

专家解读 | 准确认识新型产城融合内涵，加快推进城市全域数字化转型

党中央、国务院高度重视城市全域数字化转型工作，今年召开的中央城市工作会议将“着力建设便捷高效的智慧城市”作为重点任务之一。为深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，国家数据局会同有关部门印发《深化智慧城市发展 推进城市全域数字化转型行动计划》，明确提出“促进新型产城融合发展”的要求。在数字经济时代，新型产城融合已成为推动城市高质量发展的关键路径，其内涵和外延正在发生深刻变革。截至2024年，我国超过90%的地级以上城市推动智慧城市建设，数字经济核心产业增加值占GDP比重达到10%左右。新型产城融合更加注重以人为本、数字赋能和可持续发展。深入理解新型产城融合的时代特征和丰富内涵，对于推进城市全域数字化转型，实现城市治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

一、数字经济背景下新型产城融合的特征和内涵

随着5G、人工智能、物联网等技术的广泛应用，传统物理空间的边界被打破，产业与城市的功能融合进入新阶段。这一变革不仅体现在空间形态的重构上，更深刻影响着城市发展的价值取向和运行模式。

（一）功能复合性：从单一生产向多元生态转变

数字经济时代的新型产城融合突破了传统产业园区功能单一的局限，呈现出产业功能与城市功能高度复合的特征。一方面，产业空间不再仅是生产场所，而是集研发、办公、居住、商业、休闲等功能于一体的复合空间。有关数据表明，2023年全国新增产业园区中，85%以上规划了产城融合功能布局。另一方面，城市空间也不仅是生活消费场所，而是承载着数字创新、科技孵化等产业功能。这种功能复合性体现在三个维度：产业维度上，数字技术与一二三产业深度融合，形成“上云用数赋智”新格局；空间维度上，物理空间与虚拟空间相互赋能，形成“虚实共生”新形态；服务维度上，生产性服务与生活性服务无缝衔接，构建15分钟高品质生活圈。这种多元功能有机融合的模式，大幅提升了城市空间利用效率和产业协同水平。

（二）数据驱动性：从要素集聚向价值创造跃升

数据要素成为新型产城融合的核心驱动力。2024年，我国数据产量达41.06ZB，同比增长25%，数据要素正深刻改变产业与城市的互动模式。一方面，城市作为数据要素集聚地，通过场景开放促进数据汇聚和开发利用。2025年，我国50个以上城市建成数据交易平台，数据要素市场规模预计将突破2000亿元。另一方面，数据要素流动推动产业价值链重构，形成“数据即服务”等新业态。数据要素通过“三融五跨”（技术融合、业务融合、数据融合，跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务）实现价值倍增，推动产城融合从传统的土地、资本等要素驱动向数据价值创造转变，形成“数据赋能—产业升级—城市提质”的良性循环。

（三）人本导向性：从规模扩张向品质提升转型

新型产城融合更加突出“以人为本”的发展理念。近年来数字经济领域就业规模持续扩大，已成为新增城镇就业的重要增长点，数字人才成为城市竞争力的关键指标。新型产城融合注重三个“全”：全龄友好，系统推进数字服务适老化、适幼化改造，重点提升社区数字化服务的包容性和可及性；全程服务，构建覆盖企业全生命周期和人才发展全过程的服务体系；全域协同，通过城市群、都市圈数字一体化发展促进资源均衡配置，长三角、粤港澳大湾区等城市群已实现高频政务服务事项跨区域通办。这种人本导向推动城市发展从追求规模扩张转向注重品质提升，形成“产业吸引人才—人才繁荣城市—城市滋养产业”的共生关系，最终实现“人城产”的和谐统一。

二、新时期推进新型产城融合的发展策略

面对城市全域数字化转型的新形势新要求，必须坚持问题导向和目标导向相结合，以制度创新为引领，以技术创新为支撑，以模式创新为突破，构建适应数字经济时代要求的产城融合发展新格局。重点要在数据要素赋能、空间布局优化、制度供给创新、治理体系完善等方面取得实质性突破。

（一）强化数据要素赋能，构建以城带产新引擎

发挥城市产业、人才、数据集聚的优势，强化场景开放创新，促进城市数据资源汇聚。深度推进数据要素市场化配置改革，构建城市级数据要素流通体系，完善数据产权、流通交易、收益分配等基础性制度安排。例如，上海数据交易所推出“数商生态体系”，吸引数据交易主体超1500家，上线数据产品和服务800个，涵盖金融、交通、医疗等多个领域，推动数据要素在城市经济中高效流动。深化数据资源开发和多场景应用，培育壮大数据服务产业生态，因地制宜发展“数据即服务”“模型即服务”等新业态，支持发展数据清洗、标注、评估等专业化服务。建立覆盖数据采集、存储、处理、应用的全链条技术体系，促进数据要素与实体经济深度融合。例如，上海“模速空间”内已形成完整的大模型产业生态，企业间“邻居即合伙人”，累计开展近300场生态活动，推动千款行业应用孵化，成为“模型即服务”的重要实践载体。

（二）优化数字空间布局，塑造以产促城新形态

推动城市“数字更新”，运用数字孪生、城市信息模型等新技术手段，重构城市空间发展格局。加快闲置商业楼宇、老旧厂区、老旧街区等智能化改造，创新数字消费场景。优化升级社区数字服务能力，打造数字惠民服务生活圈，改造建设一批高品质智慧社区。例如，广州在黄埔区试点“政务服务进社区”模式，将高频政务事项接入社区智慧平台。成都成华区将社区APP接入周边产业园，实现产业空间与社区空间的数字互联。创新虚拟空间开发利用模式，拓展远程办公、数字会展等新型空间形态。依托产业园区构建数字公共服务体系，打造数字化转型成果的城市首试首用体验场。例如，苏州工业园区通过建设“数字公共服务中心”，为园区企业提供云计算、大数据、网络安全等一站式数字服务和数字化生活体验。建立城乡数字化协同发展机制，推动公共服务均衡普惠、基础设施互联互通、要素资源双向流动，形成城乡融合的数字空间新格局。

（三）创新制度供给机制，激发转型发展新动能

深化适数化改革，破除制约产城融合的体制机制障碍。改革行政管理流程，推动业务流程数字化再造。建立跨部门、跨层级的协同推进机制，强化政策统筹和资源整合。例如，莆田打造“全市一张图”智能中枢，聚合112个信息系统、65.26亿条数据，建立“空天地人”一体化指挥体系，防汛防台期间资源调度效率提升56%。建立城市全域一体化企业服务支撑体系，利用多维数据画像，实现惠企政策精准直达、产融高效对接。例如，贵阳“贵商易”平台整合11个部门数据，推动政策“免申即享”，累计兑现资金超35亿元。加强标准规范建设，形成覆盖数字化转型全过程的标准体系。支持有条件的地区开展城市数字经济监测分析。建立科学的评价考核体系，将数字化发展成效纳入城市高质量发展综合考评。例如，广州开发区试点“数字经济综合评价体系”，从产业规模、创新能力、融合程度等多维度监测区域数字经济发展水平。

（四）构建协同治理体系，打造共建共享新生态

激发市场主体活力，创新政企合作机制，拓展社会资本参与智慧城市建设渠道。例如，成都高新区通过“数字合伙人”引入社会资本参与智慧城市建设。健全公众参与机制，搭建数字化参与平台，拓宽民意表达渠道，探索市民热线、居民满意度等社会评价方式。例如，西安搭建“市民数字议事厅”平台，将市民对数字化服务的满意度纳入政府部门考核。完善数字素养培育体系，提升全民数字化适应力、胜任力、创造力。支持有条件的地区和城市群发展一体化数据产业集聚区，探索数据保险、数据信托等金融服务产品，培育数字产业集群。加强现代化城市群和都市圈数字化协同发展，支持有条件的地区推动数据要素互联互通，数字服务跨区共享。例如，“数字长三角”协同发展机制，实现了社保、医保、公积金等100余项高频政务服务跨区域通办，2024年长三角跨区域数据交易额突破50亿元，助力长三角城市群实现产城融合协同发展。

促进新型产城融合是推进城市全域数字化转型的重要抓手，也是贯彻落实数字中国战略的重要举措。要进一步准确认识新型产城融合的特征和内涵，深化全域数字化理论研究，加强政策配套和要素支撑，加快推动产业与城市在更广范围、更高水平上融合发展，为打造一批数字文明时代具有国际竞争力的现代化城市注入强大动力。

作者：

中国城市和小城镇改革发展中心副主任 刘强

专家解读 | 强化标准引领，推动城市全域数字化转型高质量发展

推进城市全域数字化转型是加快数字中国建设、推动城市治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是推动数字经济创新发展的关键举措。近日，《深化智慧城市发展 推进全域数字化转型行动计划》（发改数据〔2025〕1306号）（以下简称《行动计划》）印发。《行动计划》是落实中央城市工作会议的重要举措，是《深化智慧城市发展 推进城市全域数字化转型的指导意见》（发改数据〔2024〕660号）（以下简称《指导意见》）的进一步落实与延伸。《行动计划》提出了六大专项行动，为城市全域数字化转型指明了实施路径和方向。《行动计划》要求从数字底座、转型场景、运营运维等方面加快形成城市全域数字化转型标准规范体系，以城市全域数字化转型成熟度、三类服务主体评价等标准为重点，充分发挥标准作为适数化制度的保障作用，助力城市全域数字化转型高质量发展。

一、以标准化构筑统筹集约数字底座，支撑数字化转型基础环境建设

《行动计划》指出“实施数字化转型筑基行动，打造统筹集约数字底座”，为各地开展数字底座建设提供了重要指引。作为城市全域数字化转型的基础环境，数字底座是物联网、云计算、大数据、人工智能、数字孪生等数字技术的融合应用载体，从基础设施、数据供给、资源调度、安全防护等方面提供全方位技术保障。城市数字底座标准的制定与实施，可以统一业内数字底座及相关组成要素的认识，发挥“粘合剂”作用，支撑城市全域数字化转型一体化、集成化演进。

以标准促进互联互通，推进城市数字基础设施统筹建设。数字基础设施在城市全域数字化转型中扮演着基础性角色，为上层应用提供必要的资源和能力，是支撑城市各项智能化服务的关键。《行动计划》注重感知、网络、算力等基础设施的一体化建设，实现城市“物联、数联、智联”，旨在优化资源配置，提高效率，减少重复建设和浪费。城市由交通、能源、环境等诸多子系统组成，每个子系统都遵循不同的技术细节和要求。通过标准提供一套共同的语言和框架，保障不同技术和架构之间的互操作性，使得各系统和服务实现无缝协作，降低跨领域、跨系统互通难度，提高整个城市的运行效率。同时，通过促进技术框架的开放与兼容，既有助于降低技术集成成本，增强各系统可扩展性和灵活性，也有助于鼓励更多企事业单位参与进来，推动技术创新和应用发展。

以标准提供制度保障，提升城市数据资源有效供给水平。数据资源是实现城市全域数字化转型愿景的核心要素。《行动计划》开篇便指出要进一步发挥数据要素在城市高质量发展中的协同优化、复用增效和融合创新作用，这一总体要求贯穿全文。《行动计划》注重提升数据资源供给能力，强调制度建设、目录管理、数据回流、安全流通，既要求规范化建设，也鼓励探索性建设。标准化既能提高数据质量和可用性，也能促进数据共享与交换，助力发挥数据要素乘数效应。通过定义统一的数据分类、数据格式、编码规则、元数据标准，可以确保数据的一致性和准确性，提高数据质量，保障数据有用性。通过建立统一的共享规则与机制，注重基层实践的适配性，针对地域差异精简流程、弥合供需断层，可以确保数据在底层的可触达与可应用，保障数据可用性。通过统一数据标识、接口协议与目录描述规范，确保跨系统数据可操作、可关联、可理解，降低数据利用门槛，将互操作能力转化为易访问、易解读的数据资源，保障数据易用性。

以标准规范中枢建设，实现城市数字资源一站式调度。经过多年实践，各地初步形成了一批以城市智能中枢建设为核心、具有中国特色的城市数字底座建设方案。城市智能中枢发挥着对云、网、算力、数据、组件、算法、模型等数字资源进行统一调度与管理的“大脑”角色，提供态势全面感知、趋势智能研判、协同高效处置、调度敏捷响应、平急快速切换等智能化服务。《行动计划》以城市智能中枢建设为切入，引导各地打造城市共性技术能力支撑体系，推进数字资源共享复用。要发挥标准在引导和规范城市智能中枢建设方面的“样板”作用，统一内涵与边界，形成整体功能架构，提出中枢能力指标体系“仪表盘”，明确数据汇聚治理要求，引导人工智能创新应用，指引城市智能体规范发展，减少资源浪费，避免重复建设。

以标准管控潜在风险，加强城市网络与数据一体化安全防护。数字技术在城市数字化转型中广泛应用，在有效提升城市治理和公共服务效率与水平的同时，也带来了复杂的安全挑战。比如，物联网设备漏洞、数据泄密、数据滥用、隐私泄露、数据跨境流通隐患、云平台攻击、通信网络安全隐患、量子计算威胁等重重风险不容忽视。《行动计划》提出从网络安全、数据安全两个方面建立一体化的安全防护能力，尤其强调数据安全治理。构建覆盖数据采集、传输、存储、处理、共享、销毁全生命周期的数据安全治理标准体系，并以机制促进标准应用，以标准为主体建立事前合规审查、事中风险防控与事后应急保障的协同机制，维护好数据安全治理与数据价值释放之间的平衡性，推动数据要素实现可控可享、善治善用的可持续循环。

二、以标准化赋能数字场景创新，指引重点领域数字化转型实施

《行动计划》指出到2027年底，数据赋能城市经济社会发展取得明显进展，数字经济成为经济发展新动能，在城市智慧高效治理、便捷普惠服务、城市数字更新等重点领域和关键环节取得突破性进展。《行动计划》以应用场景为牵引，践行人民城市理念，以数据赋能城市经济社会发展全局，推进数字技术与城市生产生活方方面面的深度融合，推进现代化人民城市建设。典型场景标准的制定与实施，发挥着“风向标”的作用，以场景化模块化建设样板引领城市全域数字化转型。

以标准推广最佳实践，增强市民获得感与幸福感。城市全域数字化转型全面践行人民城市理念，以为人民服务为核心宗旨，通过借助数字化手段面向政府、企业、市民提供便捷高效的服务，着力改善人民群众日常生活。市民获得感是衡量数字化转型成功与否的主要指标之一，也是推动持续创新和发展的源动力。《行动计划》高度重视市民需求，相关内容覆盖城市智慧高效治理、数字美好生活、城市数字更新三大专项行动，占据了六大专项行动的一半，是城市全域数字化转型建设的重中之重。借助标准形式吸纳地方最佳实践经验，有助于构建城市运行体征指标体系和预警体系，固化民意速办模式，推动多元主体协同治理，提高平急联动协同能力。以标准为载体，从服务的便捷度、丰富度、覆盖度、集成度、满意度、安全性等角度提出城市公共服务指标，为各地构建智能化服务提供系统参考和依据。围绕典型场景智能化服务需求分析、方案制定、项目实施等全过程，以标准提供方法论指导、技术规范，可以快速复用先进经验，保障建设质量，有效规避低水平建设、重复投资等问题。

以标准激活数据动能，释放产城融合创新活力。城市全域数字化转型为产业集聚、数字经济发展提供丰富的应用场景，为数字新技术、新产品集成创新和应用搭建验证和推广平台。《行动计划》突出数字化赋能产城融合发展，强化场景开放创新，鼓励因地制宜发展新业态，培育城市发展新动能。以标准支撑城市经济运行协同调度与监测体系建设，推进多元数据的全域汇聚与智能分析，提升宏观经济前瞻研判能力。以标准为牵引，基于先行地区的探索经验，提炼推广“数据即服务”“模型即服务”等新业态，总结产业社区、商业社区、数据产业集聚区、数字产业集群、数字服务跨区共享、惠企政策精准直达、产融高效对接等方面的典型案例，推动“一地创新，各地复用”。

以标准指引数字更新，助力人居环境品质改善。随着数字技术快速发展和应用，城市更新已从物质空间修补转向生活方式、治理模式、产业生态的系统性变革。《行动计划》将城市数字更新作为独立的重点领域进行整体推动，从城市基础设施数字化更新改造、智慧社区建设两方面提出了系统性要求。城市数字更新是复杂的系统工程，标准通过发挥规范流程、促进协同、引导创新等作用，为避免城市数字更新无序化、碎片化、低质化提供核心支撑。通过提出系统性、前瞻性的城市数字更新建设指引，统一城市数字更新内涵，明确规划、建设、运营等环节重点任务和实施路径，可以为地方提供“操作指南”，确保各地有章可循、循序推进。城市数字更新涉及多部门、多主体、多系统，制定城市级智能终端感知体系部署要求、感知设备数据接口、网络传输协议、数据格式等标准，可以提升基础设施数字化改造和智能化管理水平，避免形成数据孤岛、技术壁垒。以标准引导社区服务模式创新，促进数字技术赋能托育助老、亲子阅读、社区康养等服务，打造数字惠民服务生活圈。

三、以标准化推进适数化改革，保障城市全域数字化转型有序推进

《行动计划》提出“开展适数化改革创新行动，破除数字化转型制度堵点”，并明确要“建立健全标准体系”。适数化制度作为城市全域数字化转型的核心支撑体系，通过系统性的制度创新与模式优化，为城市数字化发展提供体制机制、运营运维、标准规范等全方位保障，助力实现更加宜居、韧性、智慧的城市生活环境。全域数字化转型标准体系建设发挥着“指南针”的作用，构建城市全域数字化转型良性可持续发展生态。

以标准体系为支撑，促进城市全域数字化转型规范化发展。标准作为经济活动和社会发展的技术支撑，在促进城市数据融通与开发利用、保障城市全域数字化转型质量与水平等方面具有重要的支撑作用。以“顶层设计、协同推进、急用先行”为基本原则，构建城市全域数字化转型标准体系，围绕基础通用、城市数字化底座、数字化转型应用、建设管理、安全保障等方面设计标准体系框架，编制《城市全域数字化转型标准体系建设指南》，可全面指导城市全域数字化转型领域关键急需标准的制修订和落地实施，提升标准的适用性和前瞻性，推动实现“管理规范、设施统建、数据共享、组件复用”的目标，为服务城市高质量发展、高效能治理、高品质生活提供有力支撑。

以关键标准为抓手，充分发挥标准基础性引领性作用。加速《城市全域数字化转型 成熟度模型》国家标准制定工作，围绕适数化改革、数字底座、数字公共服务、数字治理、产城融合等维度构建迭代化演进提升路径，明确不同级别关键评判依据，为各地方诊断评估、对症下药提供了说明书。制定城市全域数字化转型规划咨询、建设实施、运营运维三类服务主体评价标准，构建全面、客观、动态的服务主体评估指标，形成闭环管理体系，为城市全域数字化转型优化资源配置、行业监管、可持续发展提供支撑。围绕城市数字化底座、城市智能中枢、城市数字更新、城市感知体系、城市可信数据空间、城市智能体、城市数据有效利用等制定建设指南、评价指标、技术架构，可以指导各地项目建设实施，保障建设质量。推进《城市全域数字化转型 术语》《城市全域数字化转型 技术参考模型》等基础标准制修订工作，统一概念与技术路线，为城市全域数字化转型规范化发展提供基础支撑。

以国际标准为载体，提升国际竞争力和品牌力。国际标准是技术和方案的载体，是各国城市、企业共同遵循的权威出版物。我国通过牵头或参与国际标准制定，既可以贡献中国方案和智慧，也可以学习他国经验，助力企业技术与产品出海。当前，我国城市数字底座、城市数据模型、城市数据开发利用等技术方案和产品，已经提炼转化为一系列国际标准，同时围绕城市智能中枢、城市数字孪生、新型智慧城市评价指标等国家标准成果推出了外文版，以标准形式向全球推广宣传我国城市全域数字化转型建设理念和方案。建议持续培育国际标准化人才，引导和支持科研院所、企业、城市参与国际标准化工作，做好国际国内标准协同，形成国际国内标准联动互促、协同发展的良好局面。同时，依托“一带一路”“金砖”等平台深化国际标准合作，建立城市间合作平台，助力产业走出去。

作者：

中国电子技术标准化研究院副院长 范科峰